Por:
Gonçalo de Andrade Fabião
1. Delimitação
do objeto
A Avaliação de Impacte
Ambiental (AIA) visa acautelar as consequências ecológicas de um determinado
projeto (seja ele público ou privado). É uma concretização do princípio da
prevenção[1],
que visa uma “gestão racional dos bens naturais”[2].
A
AIA é um procedimento e a declaração de impacto ambiental (DIA) é o ato
administrativo que dele resulta. A DIA é um ato precário, uma vez que pode
sofrer alterações (artigos 25.º e 26.º do Regime Jurídico da Avaliação de
Impacte Ambiental – LAIA) e parcial. É parcial porque, sendo a AIA um
procedimento paralelo – ou prévio – ao procedimento de um ato autorizativo, a
DIA favorável ao projeto não é suficiente para a emissão de um ato autorizativo
do projeto.
2. A
dispensa de AIA
A dispensa de AIA é um
procedimento (ou subprocedimento) com base legal no artigo 4.º da LAIA,
terminando com um ato administrativo que permite o proponente não sujeitar (de
todo ou parcialmente) o seu projeto a uma AIA. Também a Diretiva 2011/92/EU
prevê este procedimento, no n.º 4 do seu artigo 2.º.
O
considerando 23 fundamenta a dispensa de AIA num critério de oportunidade em
casos excecionais, impondo todavia a sua publicidade, que se concretiza em
deveres de informação à Comissão Europeia e aos interessados.
Ora,
é preciso ter em atenção que o âmbito de sujeição (e não sujeição) de projetos
a uma AIA não observa um nível de vinculação transversal a todas as situações,
i.e., haverá projetos que, numa margem de discricionariedade da Administração,
poderão ser submetidos a uma AIA (são os casos da alínea c) e os pontos ii) e iii) da alínea b), do n.º 3 do artigo 1.º da LAIA) e projetos que poderão não ser
submetidos a uma AIA (é o caso da dispensa, do artigo 4.º da LAIA, objeto do
nosso estudo). Portanto, aqui os princípios norteadores da atividades
administrativa, em especial o da imparcialidade[3],
ganham um maior relevo, em função da maior discricionariedade da Administração.
Este entendimento justifica-se uma vez que a concretização de “situações
excecionais” – requisito que o artigo 4.º da LAIA e a Diretiva AIA exigem –
deixa uma grande margem de discricionariedade à Administração.
A
Comissão Europeia emitiu uma Comunicação relativa à concretização do conceito
“situações excecionais”. Trata-se
da Clarification of the Application of
the Article 2(3) of the EIA Directive. Da Comunicação resultam alguns dados
relevantes:
i)
O conceito “situações excecionais” é próprio do
Direito da União Europeia, pelo que deve ser interpretado autonomamente;
ii)
Para haver uma “situação excecional”, deve-se
verificar uma necessidade substancial do projeto, i.e., deve ser
aplicado um critério de custo benefício. Se o projeto não avançar, isso
colocaria em risco bens como a vida, segurança e estabilidade financeira;
iii)
Para haver uma “situação excecional”, o
fundamento do projeto deve ser imprevisível. Este critério verifica-se
nas situações em que o projeto surge como resposta a uma emergência (ex:
catástrofes naturais);
iv)
Para haver uma “situação excecional”, o projeto não
consegue cumprir os requisitos da AIA (ex: situação de urgência em que não
há tempo útil para a preparação de todos os estudos que a AIA exige).
Desta
análise decorre que estará sempre associado a uma “situação excecional” um
critério de urgência e de utilidade do projeto.
2.1. Procedimento
A tramitação do
procedimento pode ser dividida em três fase: (i) a fase da apresentação do pedido; (ii) a fase da instrução; (iii)
a fase da decisão.
Começando
pela fase (i), o proponente apresenta
à entidade licenciadora um requerimento para dispensa de AIA (art. 4.º/2 LAIA).
É neste requerimento que o proponente apresenta as “situações excecionais”,
fundamentando-as.
A
fase (ii) começa com a contagem de um
prazo de 10 dias desde a entrega do requerimento. Dentro desse prazo, a
entidade licenciadora pronuncia-se sobre o projeto num parecer, remetendo-o
para a Autoridade de AIA.
Após
receção do parecer e do requerimento, a Autoridade de AIA tem 20 dias para
emitir parecer sobre o requerimento. Se o parecer for favorável à dispensa de
AIA, ele deverá prever, nos termos das alíneas a) e b) do n.º 4 do artigo 4.º
da LAIA, medidas de minimização de impactes ambientais considerados relevantes
que serão impostas na autorização do projeto e, se for caso disso, a
necessidade de submeter o projeto a outra forma de avaliação ambiental[4].
Este parecer terá de ser enviado ao membro do Governo responsável pela pasta do
Ambiente dentro do prazo de 20 dias mencionado supra.
A
partir do momento em que o parecer é recebido, os membros do Governo
responsáveis pela pasta do Ambiente e pela área da tutela do projeto têm 20
dias para deferir ou indeferir o requerimento (art. 4.º/7 LAIA), através de despacho
conjunto, sendo a emissão deste despacho a fase (iii). Quando a decisão for favorável, antes de a emitir, o membro
do Governo responsável pela pasta do Ambiente deverá comunicar à Comissão
Europeia a decisão de dispensa (juntando a fundamentação e o requerimento).
Cumpre,
contudo, advertir para uma situação que a lei especifica e que altera o
procedimento de dispensa. Trata-se dos casos em que o projeto possa ter
impactos significativos no ambiente de vários Estados-Membros. Aqui, o membro
do Governo responsável pela pasta do Ambiente deverá consultar os Governos dos
Estados-Membros em causa (artigo 4.º/5 LAIA), o que implica o aumento do prazo para
a emissão do parecer da Autoridade de AIA para 65 dias (artigo 4.º/6 LAIA)[5].
O
n.º 11 do artigo 4.º da LAIA tem uma relevância enorme. Estabelece-se aí que no
caso dos prazos decorrerem sem nenhuma decisão, o meio de tutela do requerente
é a apresentação de ação administrativa para a condenação à prática de ato
devido, prevista nos artigos 66.º e seguintes do Código do Processo nos
Tribunais Administrativos. Isto é o mesmo que dizer que não há ato tácito de
deferimento ou indeferimento no decurso do prazo[6].
De facto, esta solução parece ser a mais consentânea com o paradigma atual das
relações jurídico-administrativos e o cariz subjetivista do nosso Contencioso
Administrativo. Pena é que o legislador da LAIA não tenha tido coerência
sistemática, ditando o deferimento tácito no caso do artigo 19.º[7].
2.2. Análise crítica
O procedimento de
dispensa de AIA tem levantado algumas críticas na doutrina.
A
primeira tem que ver com a enorme margem de discricionariedade dada à
Administração na apreciação dos requerimentos de dispensa. O que se entende por
condições excecionais? De facto, este não é um problema menor e levou a
Comissão Europeia a emitir a Declaração que já foi referida supra. Autores há que defendem uma
tipificação das situações excecionais[8].
De facto, uma lista exemplificativa (e nunca exaustiva) seria útil, de forma ao
aplicador da norma poder extrair critérios que apontem para a excecionalidade
da situação. Contudo, a Comunicação da Comissão Europeia já permite essa
extração: serão situações excecionais aquelas cuja urgência possa comprometer a
utilidade do projeto.
Outra
crítica apontada tem que ver com os requisitos do requerimento do proponente.
Exigem-se as tais circunstâncias excecionais e uma fundamentação. Ora, isto é
manifestamente insuficiente. Seria útil um requisito extra, como a apresentação
de um estudo de impacto ambiental (EIA), de maneira a garantir uma análise, por
parte da Administração, mais informada, o que se repercutiria numa decisão mais
acertada[9].
Também
se questiona o que se deverá entender por dispensa parcial. Será que é dispensa
parcial do procedimento de AIA ou dispensa parcial do conteúdo da decisão. Vasco Pereira da Silva defende que a
dispensa parcial deve ser interpretada “no sentido de se referir aos casos em
que a dispensa de procedimento vem acompanhada da indicação de medidas de
minimização dos impactos ambientais”[10].
Finalmente,
critica-se – e muito – a falta de consulta pública. De facto, são de acompanhar
as palavras de Catarina Moreno Pina: “(…) não se compreende que nos casos de
dispensa de AIA haja lugar à consulta de Estados membros que possam
eventualmente vir a ser afectados [sic],
e não esteja garantida a participação pública dos portugueses.”[11]
De facto, o regime assim previsto parece contrariar “a lógica de participação
que envolve a AIA”[12].
3.
Conclusões
i)
A AIA é um procedimento ao serviço do princípio
da prevenção;
ii)
Da AIA resulta uma DIA – um ato parcial e
precário;
iii)
O artigo 4.º da LAIA permite a não submissão de
projetos a AIA (dispensa de AIA);
iv)
A dispensa de AIA é um procedimento com três
fases – apresentação do pedido, instrução e decisão;
v)
São apresentadas várias críticas a este
procedimento, uma vez que ele implica um grande grau de discricionariedade por
parte da Administração, os requisitos da apresentação do pedido são pouco
exigentes e é subtraída a consulta pública.
[1] Cfr. Vasco
Pereira da Silva; Verde Cor de
Direito – Lições de Direito do Ambiente (2002), Coimbra, Almedina, p. 153.
[2] Cfr. Carla
Amado Gomes; Introdução ao Direito
do Ambiente, (2014), Lisboa, AAFDL, pp. 140 e 141.
[3] Cfr. Jorge
Pação; “A Avaliação de Impacto Ambiental e o Princípio da
Imparcialidade” in Revisitando a
Avaliação de Impacto Ambiental (coord. Carla
Amado Gomes e Tiago Antunes),
edição e-book do ICJP (2013), pp. 77 ss.
[4] Nesta situação, a Autoridade de AIA
disponibiliza ao público a informação recolhida através deste meio alternativo
de avaliação ambiental.
[5] O prazo inicial era de 45 dias, mas o
Decreto-Lei 47/2014 aumentou-o para 65 dias.
[6] Cfr. Tiago
Antunes; “A decisão do
procedimento de avaliação de impacto ambiental” in Revisitando a Avaliação de Impacto Ambiental (coord. Carla Amado Gomes e Tiago Antunes), edição e-book do ICJP
(2013), pp. 241 e 242.
[7] Cfr. as criticas de Carla Amado Gomes na sua obra Introdução… cit., pp. 157 ss.
[8] Cfr. Vasco
Pereira da Silva; Verde… cit. pp.
157 e 158, assim como Catarina Moreno
Pina; Os Regimes de Avaliação de
Impacte Ambiental e de Avaliação Ambiental Estratégica policopiado, p. 67,
e também Carla Amado Gomes; Introdução… cit. p. 149.
[10] Cfr. Vasco
Pereira da Silva; Verde… cit. p.
157.
[11] Cfr. Catarina
Moreno Pina; Os Regimes… cit. p.
65.
[12] Cfr. Carla
Amado Gomes; Introdução… cit. p.
150.
ANTUNES, Tiago; “A decisão do procedimento de avaliação de impacto ambiental” in Revisitando a Avaliação de Impacto Ambiental (coord. Carla Amado Gomes e Tiago Antunes), edição e-book do ICJP (2013)
GOMES, Carla Amado; Introdução ao Direito do Ambiente, (2014), Lisboa, AAFDL
PAÇÃO, Jorge; “A Avaliação de Impacto Ambiental e o Princípio da Imparcialidade” in Revisitando a Avaliação de Impacto Ambiental (coord. Carla Amado Gomes e Tiago Antunes), edição e-book do ICJP (2013)
PINA, Catarina Moreno; Os Regimes de Avaliação de Impacte Ambiental e de Avaliação Ambiental Estratégica policopiado
SILVA, Vasco Pereira da; Verde Cor de Direito – Lições de Direito do Ambiente (2002), Coimbra, Almedina
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