A Legitimidade Popular na Acção Ambiental

Francisco Moreau Caiado Ferreira, nº21875

1.      A Constituição

O direito de acção popular encontra-se previsto no art. 52º, nº 3, da Constitução da República Portuguesa (doravante, CRP), segunda o qual “é conferido a todos, pessoalmente ou através de associações de defesa dos interesses em causa, o direito de acção popular nos casos e termos previstos na lei, incluindo o direito de requerer para o lesado ou lesados a competente indemnização”.

A protecção que Constituição confere ao ambiente, consagrando-o como direito fundamental (art. 66º, CRP) e tornando a sua salvaguarda numa tarefa fundamental do Estado Português (cfr. art. 9º, al.e), CRP), tem necessariamente expressão na posssibilidade do recurso àquele expediente processual para a tutela destes valores (cfr. art. 52º, nº 3, al. a), in fine, CRP).

2.      A Legitimidade em geral

A legitimidade é um pressuposto processual relativo às partes, sendo comum tanto ao Processo Civil como ao Contencioso Administrativo (cfr. arts. 9º, 10º e 89º, nº1, al. e), Código de Processo nos Tribunais Administrativos – doravante, CPTA; e arts. 30º e ss. e 577º, al. e), Código de Processo Civil – doravante, CPC).

Um pressuposto processual é uma condição cuja verificação é necessária para que o Tribunal possa conhecer do mérito da causa e para que o Tribunal tenha de conhecer do mérito da causa. Donde que tradicionalmente se designem também por condições de procedibilidade[1].

Tanto no Processo Civil, como em Contecioso Administrativo, a lei enuncia os pressupostos processuais pela negativa, indicando a falta da sua verificação como condições que obstam a que o tribunal conheça do mérito da causa (art. 89º, nº 2, CPTA): são as excepções dilatórias (art. 89º, nº 1, CPTA, e arts. 576º e 

577º, CPC).

O conceito de legitimidade exprime a concreta relação que se estabelece entre as partes e uma concreta acção com um objecto determinado[2] ou, como escreve o Professor VASCO PERIRA DA SILVA, decorre da posição da parte e da alegação de direitos e deveres recíprocos na relação substantiva[3], não sendo mais do que o elo de ligação entre a relação jurídica substantiva e a processual. Fala-se, então, de legitimidade activa e de legitimidade passiva, consoante se perspective a tal relação com o objecto do processo pela óptica do autor, ou pela óptica da parte demandada.

Detém legitimidade activa quem alegue a titularidade de uma situação cuja conexão com o objecto da acção proposta o apresente como em condições de nela figurar como autor[4]; ou quem alegue ser parte na relação material controvertida (art. 9º, nº 1, in fine, CPTA). O mesmo é dizer que a legitimidade processual activa se afere em função da titularidade da relação jurídica a que o litígio se reporta[5] ou, melhor dizendo, da alegação de titularidade de posições substantivas de vantagem no âmbito da relação jurídica substantiva[6].

Por outro lado, terá legitimidade passiva quem deva ser demandado na acção com o objecto configurado pelo autor ou, nas palavras da lei, “a outra parte na relação material controvertida” (art. 10º, nº 1, 1ª parte, CPTA). Para além dela, terão legitimidade passiva também as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor (art. 10º, nº 1, 2ª parte, CPTA), devendo estes geralmente ser demandados como “contrainteressados”, que a lei define no art. 57º, CPTA, a propósito da legitimidade passiva na acção de impugnação de actos administrativos, como sendo aqueles a quem o provimento do processo possa prejudicar.

A não verificação do pressuposto da legitimidade, tanto relativamente à parte activa como à parte passiva, consubstancia uma excepção dilatória (nos termos do disposto no art. 89º, nº 4, al. e), CPTA), que obsta ao conhecimento do mérito da causa pelo juiz e implica a absolvição do demandado da instância. Tratando-se de uma absolvição da instância (e não do pedido), esta decisão produzirá um mero efeito de caso julgado formal, só adquirindo força dentro do processo e não precludindo a possibilidade de ser proposta nova acção com o mesmo objecto (cfr. arts. 620º, nº1, e 621º, CPC, aplicáveis no âmbito do contencioso administrativo, ex vi do art. 1º, CPTA).

3.      A legitimidade processual popular

Para além do sujeito que se encontre na posição jurídica descrita, têm legitimidade activa, podendo propor ou intervir na acção, quaisquer pessoas, associações e fundações defensoras dos interesses em causa, autarquias locais e o Ministério Público, quando a causa se destine à defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos, independentemente de deterem um interesse pessoal na demanda (art. 9º, nº 2, CPTA). Quanto àqueles casos é possível falar-se em legitimidade pessoal e, quanto a estes, em legitimidade para protecção de interesses difusos.

Aquela disposição é concretizada pela Lei nº 83/95, de 31 de Agosto[7], (doravante, LAP), que regula o exercício dos direitos de participação procedimental e de acção popular.

4.      Ratio e adequação à tutela ambiental

A tutela judicial de interesses difusos põe essencialmente o problema da legitimidade processual activa, que a LAP pretendeu resolver. Este diploma estabelece as regras de legitimidade popular aplicáveis às acções em que se vise para a prevenção, a cessação ou a perseguição judicial das infracções previstas no n.º 3 do artigo 52.º da Constituição (art. 1º, nº 1, LAP).

4.1.            Ratio

A acção popular é o meio processual que a lei consagra como instrumento para alcançar uma tutela mais eficaz de certos bens que, pela sua natureza, são considerados pelo Direito como insusceptíveis de subordinação ao interesse de um único sujeito concreto, num esquema típico de afectação à sua vontade de o aproveitar para dado fim (um direito subjectivo, proprio sensu).

Os bens assim tuteláveis têm, portanto, uma aptidão para beneficiar a comunidade em geral, sendo em regra indelimitável a parcela de aproveitamento de que cada um goza ou deve gozar, sendo certo que todos são beneficiados, ou o podem ser. São, portanto, bens supra-individuais com uma utilidade geral e indivisível (a utilidade que trazem para um só indivíduo só é tendencialmente realizável quando os bens em causa se mantêm aptos a satisfazer o interesse de todos)[8]. Donde que se possa qualificar a relação que se estabelece entre um sujeito e esse bem como um interesse difuso.

4.2.             Adequação à tutela ambiental

Os bens ambientais são tuteláveis por duas formas, que equivalem a dois modos diversos de os perspectivar.

Enquanto coisas, os bens ambientais naturais são objecto de direitos patrimoniais, são individualmente apropriáveis e geram utilidades divisíveis.

Enquanto valores de equilíbrio do ecossistema, os mesmos bens ganham uma dimensão imaterial, proporcionando utilidades indivisíveis, e não podendo ser objecto de apropriação individual. É quanto a esta dimensão que faz sentido falar-se em legitimidade popular para a sua tutela, na medida em que as relações jurídicas que se estabeleçam entre os indivíduos raramente serão puramente bilaterais, mas terão impacto em variadíssimos outros: no aproveitamento que fazem dos recursos naturais e na sua relação de dependência vital face aos ecossistemas em si. Estabelecem-se, portanto, verdadeiras relações multilaterais[9].

5.      O Regime

O art. 2º, nº 1, LAP, atribui a titularidade do direito de acção popular a quaisquer cidadãos no gozo dos seus direitos civis e políticos (acção popular individual, na designação dada pelo Senhor Professor Paulo Otero), bem como às associações e fundações quanto aos interesses (difusos) por si defendidos, nomeadamente a preservação do ambiente (acção popular colectiva) e ao Ministério Público (acção popular pública).

Quem goze de legitimidade processual activa nos termos deta lei, pode dirigir-se a Tribunais tanto civis com administrativos (art. 12º, LAP).

Para garantir a eficácia desta forma de tutela, o autor representa por iniciativa própria, com dispensa de mandato ou autorização expressa, todos os demais titulares dos direitos ou interesses em causa (art 14º, LPA), que não tenham exercido o direito de auto-exclusão nos termos do art. 15º, LPA, estando isento do pagamento de custas em caso de procedência parcial do pedido (art. 20º, nº 2, LPA).[10]

Neste contexto, os cidadãos ficam habilitados a (mesmo que individualmente considerados) intentar as acções populares que entendam necessárias, e úteis, para proteger o seu direito e o da comunidade em geral a um ambiente equilibrado e sádio, independentemente de ter ou não interesse directo na demanda.

Bibliografia

ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, Almedina (edit.), (Coimbra), 2010.

ANDRADE, José Carlos Vieira de, A Justiça Administrativa (Lições), 13ª Edição, Almedina (edit.), (Coimbra), 2014.

CONDESSO, Fernando dos Reis, Direito do Ambiente – Normas, Doutrina, Jurisprudência, Questões Actuais, Almedina (edit.), (Coimbra), 2014.

GOMES, Carla Amado, Introdução ao Direito do Ambiente, 2ª Edição, AAFDL, (Lisboa), 2014.

SILVA, Vasco Pereira da, Verde, Côr de Direito, 2ª reimpressão, Almedina, (Coimbra), 2002.

SILVA, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise: Ensaio sobre as acções no novo Processo Administrativo, 2ª Edição, Almedina (edit.), Coimbra, 2009.

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[1] Cfr. Vieira de Andrade, A Justiça..., p. 261.

[2] Aroso de Almeida, Manual..., p. 215.

[3] V. Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo..., p. 262

[4]  Aroso de Almeida, Manual..., p. 219.

[5] Cfr. Vieira de Andrade, A Justiça ..., p. 270.

[6] V. Pereira da Silva, O Contencioso ..., p. 263.

[7] Ultimamente alterada pelo Decreto-Lei nº 214-G/2015, de 02 de Outubro.

[8] Carla Amado Gomes,  Introdução..., p. 25.

[9] V. Pereira da Silva, Verde..., pp. 105 e 106.

[10]  F. Reis Condesso, Direito do Ambiente..., pp. 85 e 86.