1.O direito de participação e o direito de
ação popular:
Os bens
ambientais são bens coletivos, individualmente inapropriáveis, e que assumem um
importante papel na qualidade de vida das populações. Embora a tutela dos
mesmos seja, no primeiro plano, uma responsabilidade estatal, há que proceder a
um entendimento adaptado do conceito de legitimidade procedimental e processual
no que toca a tais bens.
O
Estado, no seu dever de tutela dos bens ambientais, deve, nos termos do artigo
66º/2 da Constituição, permitir o envolvimento e a participação dos cidadãos
quando procede à tomada de uma decisão que terá impacto sobre o ambiente.
Trata-se do direito de participação dos cidadãos, que é uma manifestação da
democracia participativa e que constitui exercício de cidadania, sendo também uma concretização do
princípio de estado de direito democrático, nos temros do artigo 2º da
Constituicao. É trata-se de um direito cujo exercício legitima e concretiza as decisões da Administração.
Outra manifestação desta
extensão da legitimidade aos atores sociais é o direito de “pedir contas” à
administração (accountability), direito
esse que se encontra principalmente materializado no direito de ação popular.
Atualmente,
o regime jurídico da ação popular consta da Lei nº83/95, de 31 de Agosto, nos
capítulos I e III, que define os casos e modos em que os cidadãos, assim como outros intervenientes, podem exercer o direito
de ação popular.
O
recurso à ação popular possibilita a prevenção, cessação e perseguição judicial
de infrações a normas defensoras de interesses difusos, entre os quais se
encontra a “preservação do ambiente”, nos termos do artigo 52º/3/a) da
Constituição. Trata-se de um mecanismo que também possibilita a
responsabilização da Administração pelas suas decisões.
No
que concerne ao direito de participação procedimental, o mesmo encontra eco na
já referida Lei nº83/95, nos capítulos I e II. Tal direito, no que concerne ao
procedimento de avaliação de impacte ambiental, encontra-se materializado no
artigo 29º do RAIA, referente à consulta pública, cuja concretização é, nos
termos do artigo 29º/3 do RAIA, da competência da autoridade de AIA, que
decidirá acerca da forma como a mesma se irá
processar, “em função da natureza e complexidade
do projeto, dos seus impactes ambientais previsíveis, ou do grau de
conflitualidade potencial da sua execução”, com vista a permitir “uma efetiva auscultação do público
interessado”.
Desde a implementação da
solução da co-incineração de RIP em cimenteiras, várias foram as situações de
conflito, relativas a tal solução, opondo Governo a grupos de cidadãos, organizações ambientais, populações locais, autoridades locais e partidos da oposição. Um dos casos com
maior visibilidade no que toca ao movimento de contestação existente é o caso
de Souselas, uma localidade muito próxima de Coimbra, que esteve na base do
exercício do direito de ação popular pelos habitantes de Coimbra, por diversas
vezes.
No complexo processo que existiu com
vista à implementação de tal solução em Portugal, quando o primeiro procedimento
de AIA se iniciou, e por isso foi aberta a fase de consulta pública, as
populações das potenciais localidades para a implementação do processo de
co-incineração (que eram as localidades de Alhandra, Outão, Maceira-Liz, assim
como Souselas) manifestaram-se contra a hipótese da materialização de tal
realidade nas cimenteiras já existentes em tais localidades. Apesar da
contestação popular, a 28 de Dezembro de 1998 foi aprovada pela Ministra do
Ambiente a localização das co-incineradoras nas localidades de Maceira e
Souselas. A segunda vaga de protestos seguiu-se pouco tempo depois, pela
população, autoridades das localidades e associações ambientalistas, devido a
uma mudança no que toca às localidades “eleitas”, por a Comissão Científica
Independente (CCI), no seu parecer, ter indicado Outão e Souselas como as
localidades cujas cimenteiras poderiam realizar, numa primeira fase de carácter
experimental, as operações de co-incineração.
Com
o início da fase experimental, houve uma materialização da tão contestada
“ameaça”, o que levou ao recurso a ações administrativas pela população de tais
localidades. No caso de Souselas, sucessivas ações foram intentadas pelo Grupo
de Cidadãos de Coimbra, que passado tantos anos tiveram sucesso na sua
pretensão de acabar com o processo de co-incineração na cimenteira de Souselas.
Os fundamentos para tais ações foram o facto de consideraram a solução da
co-incineracao como uma política governamental mal conseguida, assim como a prejudicialidade
de tais processos para áreas essenciais à vida coletiva como a qualidade do
ambiente, e por constituir uma ameaça à saúde pública, em virtude da exposição
dos habitantes da localidade de Souselas às emissões de dioxinas resultantes do
processo de co-incineração.
Um
direito que se relaciona com o direito de participação procedimental e que
assume um papel crucial no exercício daquele é o direito à informação, ao
possibilitar que os particulares colaborem com a administração na prevenção de
danos ambientais através de uma atuação informada.
A
participação dos cidadãos faz com que haja uma co-tutela conjunta dos bens
ambientais, não se cingindo apenas à administração o dever de tutela. E assim,
é uma concretização da democracia participativa.
Contudo, há que atentar ao facto de a
realização da fase da consulta pública, especialmente nos procedimentos
administrativos autorizativos, apresentar-se como uma faca de dois gumes, por
assim dizer, uma vez que a administração poderá adoptar por uma de duas abordagens no que concerne à participação dos cidadãos. Por um lado, pode relevar as objeções
apresentadas, total ou parcialmente, e isso implicará uma maior morosidade do
procedimento autorizativo, em virtude de ter de haver lugar a reponderações e à
realização de novas diligências procedimentais para responder a tais objeções. Ou então a Administração poderá realizar tal fase apenas com a finalidade de
cumprir uma formalidade procedimental, uma vez que já terá feito previamente a tal momento
a sua decisão, ou porque teme que a adaptação face a tais objeccoes implique uma
perda do controlo do procedimento. É manisfesto que a primeira atitude é a mais
consentânea com o principio da democracia participativa, da qual a participação
dos interessados é uma concretização. Contudo, há que atender à realidade: por
vezes os cidadãos quando apresentam a sua posição acerca da futura decisão a
ser tomada não se encontram devidamente informados no que toca às componentes
ciêntifica e técnica dos processos que se pretendem implementar. Sabemos que
cabe à administração disponibilizar aos interessados a informação relevante, e esta deve ser apresentada de um modo que seja compreensível para os
cidadãos que à mesma acedam.
Contudo, há que ter em conta que no domínio
ambiental, as questões que requerem uma resposta e que desembocam em escolhas
porventura contestáveis pelos cidadãos, porque descontentes com as mesmas,
apresentam-se caracterizadas por uma enorme complexidade, o que torna difícil
que haja um funcionamento “eficiente” da participação dos cidadãos nos
procedimentos autorizativos, por não se encontrarem devidamente esclarecidos
sobre todos os aspetos que são relevantes para a decisão final, ou porque um esclarecimento sólido iria implicar um enorme dispêndio de tempo no que toca a perceber toda a informação acessível, em virtude da falta de preparação dos cidadãos em determinados campos.
Outro aspeto
dificultador são os chamados “egoísmos locais”, em virtude de uma determinada
decisão que visa a prossecução de um interesse público, poder vir a
materializar-se numa determinada localidade. As contestações dos cidadãos com
base na filosofia do “not in my backyard” constituem um factor que condiciona a
prossecução dos interesse públicos em jogo.
No que toca ao caso em
apreço, embora tenha havido um intenso movimento contestatário por parte das
populações locais na fase de discussão pública acerca de uma potencial implementação
da solução da co-incineração de RIP em cimenteiras nas localidades a que os
mesmos pertenciam, não podemos esquecer que estamos, em suma, perante um
interesse público que reclamava uma prossecução imediata, em virtude da
urgência de se encontrar uma solução para o problema dos RIP, e portanto,
trata-se de um interesse público que, ao ser prosseguido, traria benefícios
gerais, a nível nacional, para toda a população portuguesa. Para além do mais,
como adiante será explanado, foram adotadas as necessárias medidas preventivas
para reduzir os efeitos nocivos na qualidade do ambiente e na saúde pública.
2. A coincineração de RIP e o princípio da prevenção:
É pertinente perguntar de que forma é que se procurou garantir a
observância do princípio da prevenção, no longo processo que visou implementar a solução da co-incineração de RIP
em cimenteiras e que culminou com a decisão de implementação de tal processo
nas cimenteiras de Souselas e Outão,
O principio da prevenção encontra-se
consagrado no artigo 66º/2/a) da Constituição, e o artigo 3º/2/a) da Lei de
Bases do Ambiente, e visa, mediante uma antecipação dos potenciais efeitos
lesivos da atuação de um determinado operador económico, que tal atuação
tenha de se desenvolver conjugada com medidas que evitem ou pelo menos
minimizem os efeitos negativos no ambiente.
Tendo
em conta o atual estado da sociedade, que pode ser caracterizada como uma
sociedade que leva a cabo uma atuação de risco, em termos práticos, na maioria
dos casos, o princípio da prevenção não poderá reclamar que sejam evitados todos
os danos ambientais advenientes da atuação em causa, por tal não ser possivel de se
realizar, devendo então ser estabelecidas medidas de minimização dos
danos, que irão permitir que não ocorra uma lesão intolerável dos bens
ambientais.
Ora,
tendo isto em conta, podemos concluir que este princípio encontra-se
estreitamente conexo com o princípio da proporcionalidade, consagrado no artigo
18º/2 da Constituição, que implica que o princípio da prevenção não seja perspetivado em
termos absolutos, como reclamando que sejam evitados todos os danos ambientais. Isto porque será sempre necessário
proceder a uma ponderação dos bens e interesses públicos que estão em jogo na
situação concreta, nomeadamente o direito de iniciativa económica privada
versus o interesse público de proteção ambiental.
O
princípio da prevenção surge corporizado principalmente nos atos autorizativos, nomeadamente
no procedimento de avaliação do impacto ambiental, que impõe que sejam
observadas pelo operador económico que obtém uma declaração de impacte ambiental
favorável determinadas medidas de minimização dos impactes ambientais
negativos, nos termos do artigo 5º/b) e 16º/4 do RAIA, assim como tem o seu
papel no licenciamento ambiental, corporizado nas melhores técnicas disponíveis
(MTD) e nos valores limites de emissão (VLE), podendo os VLE ser definidos em
função das MTD, como se depreende dos artigos 3º/mmm), 3º/nnn), 8º, 19º/7,
23º/2/a e b), 30º e 31º do Decreto-lei nº127/2013, que devem ser aplicadas e
respeitadas pelo operador económico que obteve a licença. Na decisão de implementar o
tratamento de RIP através da co-incineração, podemos identificar interesses
públicos diversos. Por um lado, o facto de a continuação da exposição aos
resíduos industriais perigosos, em virtude da ausência de um processo eficaz de
tratamento dos mesmos, pôr em causa a saúde pública ( artigo 64º CRP) e o
ambiente (artigo 66º CRP), versus o facto de o processo de co-incineração de
RIP evitar a exposição incontrolada das pessoas aos RIP, mas ao mesmo tempo
constituir uma ameaça à preservação do ambiente, e à saúde publica, devido à
sujeição das populações locais, e da fauna e flora dos sítios onde tal solução
se encontrava implementada, às emissões de dioxinas e furanos resultantes de tal processo.
Tratando-se de dois interesses que reclamavam resposta, foi implementada a
co-incineração, mas com medidas preventivas.
Tendo
em conta os regimes legais consagrados ao longo dos tempos no que toca a este modo de tratamento de RIP, podemos concluir que o princípio da prevenção foi observado.
O Decreto-lei nº273/98, que transpôs a directiva n.º 94/67/CE, do Conselho, de
16 de Dezembro, previa formas de acautelar o risco adveniente dos processos
de co-incineração devido à incerteza ciêntifica sobre os seus reais efeitos
para os bens ambientais e a saúde pública, mas sem paralisar tais processos.
Assim, tal diploma impunha rigorosas condições de funcionamento e requisitos técnicos
às instalações de incineração e fixava patamares ou valores limites para as emissões
de substâncias poluentes pelas instalações. Hoje o diploma encontra-se revogado, sendo
aplicável o Decreto-lei nº 85/2005, de 28 de Abril, que transpôs a diretiva
2000/76/CE, de 4 de Dezembro, que veio
estabelecer novos requisitos mínimos para as instalações de incineração e
co-incineração de resíduos, e que visou o estabelecimento e a manutenção
rigorosa das condições de exploração, requisitos técnicos, valores limites de emissão
e condições de monitorização para as instalações de incineração e de
co-incineração de resíduos perigosos e não perigosos, tranduzindo-se portanto
na imposição de medidas de prevenção mais exigentes.
Para
além disto, a criação da CCI, destinada a proceder a um estudo acerca da
viabilidade da solução de co-incineração para o tratamento de RIP,
consubstancia uma etapa que se revestiu de carácter preventivo.
CONCLUSÃO:
A
decisão do Tribunal Central Administrativo Norte, de Abril do presente ano, constitui
um marco importante nesta matéria da co-incineração de RIP em cimenteiras, e
sem dúvida que irá voltar a acender a discussão pública acerca de tal solução, que
ainda continua a ser aplicada na cimenteira de Outão. Para além do mais, a
decisão em apreço é a prova de que o direito de ação popular é um direito
efetivo, que realmente pode levar à inviabilização das decisões
administrativas, e assim à “reprovação” pelos cidadãos das mesmas.
Na altura que que se discutiu
acerca da implementação da solução da co-incineração de RIP em cimenteiras, o
principal argumento do Governo para implementar tal solução foi o da urgência
da decisão em causa, por na altura ser necessário arranjar uma solução para dar
resposta a um problema que há muito existia.
Como concluímos, na
implementação de tal solução foi observado o principio da prevenção, que no
caso em apreço não pode reclamar uma aplicação num sentido absoluto, no sentido
de evitar todos os danos ambientais, assim como à saúde pública. Se propugnássemos por uma
aplicação absoluta do princípio da precaução (que pode ser considerado como um
subprincípio do princípio da prevenção), visto que não existem certezas
ciêntificas exactas acerca dos efeitos ambientais e dos efeitos na saúde
pública, talvez ainda hoje não tivéssemos uma solução a dar para o problema do
tratamento dos resíduos industriais perigosos. Hoje em dia, em virtude da
sociedade de risco, é impossível prevenir todos os riscos, e por isso a
imposição de uma exigência no sentido de evitar todos os danos é irrealista.
Contudo,
podemos colocar esta pergunta: será que, atualmente, esta decisão no que toca ao tratamento a dar aos RIP, que se
encontra a ser aplicada há mais de uma década, ainda constitui a solução que
melhor prossegue os interesses públicos subjacentes?
A
co-incineracao de resíduos não é a única solução possível nos dias de hoje para
dar uma resposta ao tratamento a dar aos RIP. A contestação por parte das
pessoas contra a mesma, tanto por razões relacionadas com o impacto ambiental
da co-incineracao, como o impacto na saúde das populações locais, irá
continuar. O argumento cientifico,
se avançado no sentido de justificar a manutenção de tal solução, é falível, em
virtude do constante progresso cientifico, que legitima que se façam exigências
no sentido de encontrar soluções alternativas menos danosas, apesar das medidas
preventivas que são aplicáveis no sentido de miniminar os danos.
Considero que a solução atual, que agora se reduz a ter uma aplicação efetiva na cimenteira de
Outão, deverá ser repensada, tendo em conta as alternativas que hoje existem, e a possibilidade de serem implementadas em Portugal. É um facto que
existem soluções de tratamento alternativo de tais resíduos que minimizam os danos nos bens
embientais e na saúde pública, e há que ter em conta que o princípio da
prevenção não se basta com uma solução para o presente, reclamando, pois uma
solução projetada a pensar no futuro, e por isso uma solução que seja
sustentável a longo prazo.
Vitória Guimarães Pontes, aluna nº 23310
Bibliografia:
Gomes, Carla Amado,
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Silva, Liliana Cunha,
Co-incineração entre a serra e o mar, Faculdade de Direito da Universidade de
Lisboa, 2007, Relatório de Mestrado
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co-incineracao de resíduos industriais perigosos: notas à margem de uma
polémica, In: Textos dispersos de direito do ambiente, Lisboa, 2005
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Nunes,
João Arriscado, Controvérsia ciêntifica e conflitos ambientais em Portugal: o
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Silva,
Vasco Pereira da, Verde cor de direito: lições de direito do ambiente,
Coimbra, Almedina, 2002
Condesso,
Fernando, Direito do ambiente: normas, doutrina, jurisprudência: questões atuais,
Coimbra, Almedina, 2014
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