BREVE
ABORDAGEM ACERCA DO USO DE INSTRUMENTOS ECONÔMICOS VERSUS POLÍTICAS DE COMANDO E CONTROLE NO BRASIL. QUAL A MELHOR
ALTERNATIVA?
Laura Cortiana Machado de Souza
INTRODUÇÃO
Os
sinais de esgotamento da Terra quanto à sua capacidade de ofertar recursos dos
quais não podemos viver sem são evidentes e resta claro que o tempo para atuar
é exíguo. O meio ambiente sadio e equilibrado é um Direito Fundamental a ser
concretizado pelo Estado Democrático de Direito através de normas de proteção
ambiental e políticas públicas a ela relacionadas.
Os recursos naturais
tendem a ser superexplorados, justamente por serem tratados como recursos
livres ou de custo muito baixo. Diante disso a obrigação imposta ao ente
estatal é preservar os recursos naturais, visto que, a utilização excessiva
desses recursos caracteriza a sociedade contemporânea, degrada o meio ambiente
e põe em risco a preservação dos recursos naturais. A partir disso, houve a
necessidade de imputar valor a tais recursos e remuneração para aqueles que os
preservam, bem como a cobrança pelo uso dos mesmos.
Portanto, diante das
diversas teorias quanto a melhor maneira de se proteger o meio ambiente através
de políticas de controle ou instrumentos econômicos, pergunta-se qual seria a
alternativa aplicável à realidade brasileira, tendo em conta a biodiversidade e
patrimônio ambiental existentes no país.
1. PRINCÍPIO DO POLUIDOR PAGADOR
Conforme Seroa da Motta (1997 apud JURAS, p. 5, 2009) existe grande número de princípios econômicos
gerais que formam a filosofia básica para uma estratégia econômica e ambientalmente
sustentável. O princípio do poluidor/usuário pagador é um deles o qual confere
direitos que permitem a internalização de custos que não seriam normalmente
incorridos pelo poluidor ou usuário (“externalidades”).
Segundo Milaré (2001
apud JURAS, p. 5, 2009), o princípio poluidor-pagador baseia-se na vocação
redistributiva do Direito Ambiental e inspira-se na teoria econômica de que os
custos sociais externos que acompanham o processo produtivo devem ser
internalizados e que os agentes econômicos devem levá-los em conta ao elaborar os
custos de produção e, por consequência, assumi-los.
Para Benjamin (1993
apud JURAS, p. 5, 2009), o princípio do poluidor-pagador não se resume nafórmula
‘poluiu, pagou’. Segundo o autor, o princípio poluidor-pagador não é um
princípio de compensação dos danos causados pela poluição, sendo o seu alcance
muito mais amplo, incluindo todos os custos da proteção ambiental, quaisquer
que eles sejam bem como abarcando os custos de prevenção, de reparação e de
repressão do dano ambiental.
2. PRINCÍPIO DA PRECAUÇÃO
O princípio da precaução, juntamente com o princípio do
poluidor pagador, é utilizado com mais frequência para delinear a filosofia
básica de estratégia econômica. O segundo fornece um mecanismo para lidar com a
incerteza dos impactos. Tal princípio está ligado aos princípios de afastamento
de perigo e segurança das gerações futuras, como também de sustentabilidade ambiental
das atividades humanas (DERANI, 2008 apud
JURAS, p.6, 2009).
3. MECANISMOS DE PROMOÇÃO DOS PRINCÍPIOS
Muitos mecanismos já foram desenvolvidos e utilizados a
fim de promover estes princípios. Tais mecanismos podem ser “orientados para o
controle”, de um lado, até a legislação de responsabilização “orientada para o
litígio”, do outro lado. No meio desses dois lados, situa-se uma gama de instrumentos
“orientados para o mercado” que se apoiam em uma certa mistura de regulamentos
e incentivos econômicos para alcançar a proteção ambiental (SEROA DA MOTTA,
1997 apud JURAS, p. 6).
3.1 Política de Comando e Controle
Segundo
Almeida (1998, p. 43)
A principal característica da política de
"comando e controle" é que a mesma trata o poluidor como
"ecodelinqüente" e, como tal, não lhe dá chance de escolha: ele tem
que obedecer a regra imposta, caso contrário se sujeita a penalidades em
processos judiciais ou administrativos. A aplicação de multas em caso de não
cumprimento é bastante usual
Outrossim, Almeida
(1998, p. 44) traz como exemplo disso
(1)
Padrões de poluição para fontes específicas (limites para emissão de determinados
poluentes, por exemplo, de dióxido de enxofre);
(2)
Controle de equipamentos: exigência de instalação de equipamentos antipoluição (por
exemplo, filtros); obrigatoriedade de uso de tecnologias "limpas" já disponíveis;
(3)
Controle de processos (exemplo: exigência de substituição do insumo empregado -
de óleo combustível com alto teor de enxofre para outro com baixo teor);
(4)
Controle de produtos: visa à geração de produtos "(mais) limpos",
estabelecendo normas para produtos cujo processo de produção ou consumo final
acarrete alguma forma de poluição. Exemplos: especificação da quantidade de
agrotóxicos em produtos agrícolas e proibição de fabricação de carros com baixo
desempenho energético;
(5)
Proibição total ou restrição de atividades a certos períodos do dia, áreas
etc., por meio de: concessão de licenças (não-comercializáveis) para instalação
e funcionamento; fixação de padrões de qualidade ambiental em áreas de grande concentração
de poluentes; e zoneamento. Tais medidas têm por finalidade um controle
espacial das atividades dos agentes econômicos (um outro exemplo é o
rodízio
de automóveis na cidade de São Paulo), procurando resguardar a capacidade de
absorção de poluição do meio ambiente em questão;
(6)
Controle do uso de recursos naturais por intermédio da fixação de cotas
(nãocomercializáveis) de extração (exemplos: para extração de madeira e pesca;
no caso da madeira, o governo pode exigir uma cota-árvore de reflorestamento
para cada unidade de extração).
No Brasil, como exemplos de instrumentos de regulação
direta podem citar-se o estabelecimento de padrões de emissão de poluentes, o
licenciamento e as sanções administrativas e penais.
Há, contudo, críticas quanto às políticas de “comando de
controle” que afirmam que tais políticas são ineficientes economicamente, seus
custos administrativos são altos e que podem sofrer influências de determinados
grupos de interesse. Por sua vez, a vantagem da utilização dessa política seria
que esses instrumentos têm uma eficácia ecológica se fixada a norma de maneira
apropriada e cumprida sem violação por parte dos poluidores.
3.2 Instrumentos Econômicos
Os instrumentos econômicos são amplamente considerados
como uma alternativa economicamente eficiente e ambientalmente eficaz para
complementar as estritas abordagens de comando e controle. Teoricamente, ao fornecerem
incentivos ao controle da poluição ou de outros danos ambientais, os
instrumentos econômicos permitem que o custo social de controle ambiental seja
menor e podem ainda fornecer aos cofres do governo local a receita de que tanto
necessitam (SEROA DA MOTTA, RUITENBEEK & HUBER, 1996 apud JURAS, p. 7, 2009).
Os instrumentos econômicos vêm ocupando espaço nos
últimos anos. Segundo Almeida (1998)
Não causa
estranheza o fato de a política ambiental brasileira se basear em "comando
e controle", uma vez que a experiência internacional aqui relatada revela também
o largo predomínio desta. Por outro lado, é inegável o recente e crescente interesse
Internacional pelos instrumentos econômicos.
No mesmo sentido, Varela (2001, p.13 apud PEREIRA, LIMA & REYDON, p. 9,
2007):
...porque
têm a finalidade de reduzir a regulamentação, dar maior flexibilidade aos agentes
envolvidos perante alternativas, reduzir os custos de controle dos problemas ambientais
e estimular desenvolvimento de tecnologia mais limpas. Podem ser chamados de
mecanismo poluidor-pagador, quando o instrumento utilizado faz com que o
poluidor pague pelo dano causado, ou usuário pagador, quando, por sua vez, é o
usuário que tem que pagar pelo custo social total que o produto gera ao meio ambiente
Entre os instrumentos orientados para o mercado,
encontram-se nos incentivos fiscais e
subsídios, tributos ambientais, sistemas de cobrança pelo uso de recursos
ambientais, sistemas de depósito e retorno, multas por não atendimento a padrões
ambientais, certificados transacionáveis e seguro e caução ambiental (CARNEIRO,
2001, MENDES E SEROA DA MOTTA, 1997, a e b apud
JURAS, p. 6, 2009).
4. A EXPERIÊNCIA BRASILEIRA E A
ORIENTAÇÃO INTERNACIONAL
A experiência brasileira para a instituição de mecanismos
de proteção ao ambiente tem sido crescente. No plano interno é observado na
Constituição da República, um capítulo dedicado ao meio ambiente. Quanto à
legislação infraconstitucional pode-se citar o Código Florestal, a Lei de
Proteção à Fauna, e o Código de Pesca. Além disso, a Lei da Política Nacional
do Meio Ambiente vigora desde 1981.
Outrossim, desde 1988 vigora lei específica sobre Crimes
Ambientais contra fauna, flora, poluição e responsabilização penal da pessoa
jurídica.
A partir de 2000,
entrou em vigor a Lei nº 9.985 que criou o Sistema Nacional de Unidades de
Conservação da Natureza, Lei nº 9.966/2000 quanto ao controle de poluição da água
por óleo, a Lei 11.428/2006 referente à proteção da Mata Atlântica e por fim a
Lei de Gestão de Florestas Públicas (Lei 11.284/2006)
Contudo, grande parte das normas citadas são centradas
nos mecanismos tradicionais de comando e controle, que segundo JURAS (2009) em
seu estudo legislativo realizado afirma que:
Ocorre que as normas citadas são, em sua
quase totalidade, centradas nos mecanismos tradicionais de comando e controle,
de alto custo operacional e baixa efetividade, e não são suficientes, como a
prática tem demonstrado, para reverter a degradação do meio ambiente e tomar o rumo do desenvolvimento
limpo. É imprescindível que o País avance na promoção de instrumentos
econômicos capazes de incorporar o custo ambiental a produtos e serviços,
permitindo ao mercado a absorção, de fato, do conceito da sustentabilidade. É
preciso que sejam considerados os valores sociais e ecológicos que o bem
ambiental disponibiliza aos empreendedores e à sociedade.
Ao passo que a política ambiental brasileira é, em quase
em sua totalidade, voltada para mecanismos de comando e controle, há, por parte
de órgãos internacionais, qual seja, a OCDE a convergência e consenso no
sentido de se adotarem outras medidas alternativas mais baratas (embora ainda
sejam predominantes as políticas de comando e controle). A exemplo disso está relatório
final sobre a evolução da situação da política ambiental portuguesa apresentado
pela OCDE em 2001 que resultou na seguinte recomendação nas palavras de MENDES
(2003, p. 129)
As recomendações feitas a Portugal, no
sentido de se utilizarem IE’s para aumentar o grau de eficácia da nossa
política ambiental, refletem o crescente
interesse e aceitabilidade política demonstrada para com este tipo de
instrumentos por parte não apenas da OCDE, mas também da EU e das Nações
Unidas. Perante as dificuldades que as políticas ambientais mais tradicionais,
baseadas nas regulamentações e controles têm vindo a enfrentar, foi-se
desenhando uma convergência de opiniões e de consensos políticos no sentido de,
paralelamente a estas, se adoptarem outras medidas alternativas que sejam mais
baratas, sobretudo, mais eficientes e que incorporem as questões
ambientais nos mecanismos para
incentivar os agentes económicos a adoptarem comportamentos sustentáveis (UN,
19923; OECD, 2001b; EU, 2001). (grifo nosso)
5. INSTRUMENTOS ECONÔMICOS NA POLÍTICA
AMBIENTAL BRASILEIRA?
A política ambiental internacional orienta, sem dúvida,
para a crescente adoção de instrumentos econômicos. As devidas vantagens são
alegadas em relação às políticas de comando e controle. Contudo, a realidade
brasileira suportaria tamanha mudança de filosofia ambiental?
Basicamente, é reconhecido e comprovado que as políticas
de instrumentos econômicos são mais apropriadas e oferecem mais resultados
quanto maior a capacidade institucional para sua implementação. Nesse sentido,
segundo RUSSEL & POWELL (1996 apud
ALMEIDA, p. 18, 1997) é preciso cautela, visto que, a capacidade institucional
é um fator que está escasso nos países em desenvolvimento, tal como Brasil.
Portanto, a orientação para países que ainda estão em
desenvolvimento e principalmente para países em transição da orientação quase
exclusiva de “comando e controle” em direção à experimentação de novos
instrumentos é cautela.
Esses autores reconhecem que
(...) Mesmo dentro de um único país em
desenvolvimento, existem amplas diferenças nos tipos de problemas e nos
arranjos institucionais. Um conselho útil será necessariamente específico para
o problema e o arranjo institucional. Será lamentável se um entusiasmo ingênuo
pelos incentivos econômicos no gerenciamento ambiental leve à sua adoção onde
são inapropriados.
Portanto, esse alerta serve para o caso da política
ambiental brasileira que, embora esteja em fase de experimentação de novos
instrumentos, deve respeitar as características do funcionamento da estrutura
interna do país para buscar o melhor resultado e atingir a da finalidade do
Estado Democrático de Direito no que tange à proteção ambiental: o meio
ambiente sadio e equilibrado a todos.
REFERÊNCIAS
ALMEIDA,
L. T. Política Ambiental: uma análise econômica. Campinas, SP: São Paulo: Fundação
Editora da Unesp, 1998.
ALMEIDA,
L.T. O debate internacional sobre instrumentos de política ambiental e questões
para o Brasil. Brasília, DF: Fundação Editora da Unesp, 1997.
BENJAMIN, A. H. V. O princípio poluidor-pagador e a reparação
do dano ambiental. In: Dano Ambiental: prevenção, reparação e repressão.
São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1993.
DERANI, C. Direito ambiental econômico. São Paulo, Saraiva, 2008
JURAS, I. A.G.M. Uso de instrumentos econômicos para a gestão
ambiental países da OCDE e América Latina. Câmara dos Deputados. Consultoria Legislativa.
Brasília, Maio de 2009.
MENDES,
Isabel. Instrumentos Económicos de
Gestão Ambiental: O Caso Português. Instituto Superior de Economia e Gestão (ISEG), p. 127-153, Lisboa,
2004 apud MENDES, I. (2003), “Pricing Recreation Use of National Parks for More
Eficient Nature Conservation: an Application to the Portuguese Case”, European
Environment 13, p 288-302.
MILARÉ, E. Direito do ambiente:
doutrina, prática, jurisprudência, glossário. 2ª ed. São Paulo, Editora Revista
dos Tribunais, 2001.
NUSDEO,
Ana Maria de Oliveira. O uso de instrumentos
econômicos nas normas de proteção ambiental. Revista da Faculdade de
Direito de São Paulo v. 101, p. 357-378, jan/dez 2006
PEREIRA,
Andrea; LIMA, Divina & REYDON, Bastiaan. As políticas de comando e controle são as melhore alternativas para o
conhecimento tradicional?.VII Encontro da
Sociedade Brasileira de Economia Ecológica. Fortaleza, 27 a 28 de novembro de 2007.
SEROA DA MOTTA, R. Manual para valoração econômica de recursos
ambientais.Brasília: Ministério do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e
da Amazônia Legal, 1998.
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