Contratos de Adaptação Ambiental

Notas Introdutórias

A administração ao abrigo do direito fundamental ao ambiente, consagrado na CRP sobretudo no artigo 66.º, tem em seu poder uma série de instrumentos para proteger e promover esse direito, criados por ato legislativo próprio. Carla Amado Gomes divide estes instrumentos em 4 grandes grupos, são eles os preventivos, os reparatórios, os repressivos e os de fomento.

Começando pelos instrumentos preventivos, estes instrumentos seguem à risca toda a lógica subjacente ao princípio da prevenção. São exemplos de instrumentos preventivos os planos especiais de ordenamento do território, actos autorizativos ambientais e os contratos de adaptação ambiental.

Os Contratos de adaptação ambiental tratam-se de um modo de concertação entre a Administração Pública e as empresas potencialmente poluidoras, nos termos do qual se procede a uma derrogação temporária dos comandos imperativos.

A Administração atual recorre cada vez mais, por motivos financeiros e de eficiência, a processos de contratação com operadores privados. Tal como refere Vasco Pereira da Silva, tornou-se comum a participação dos particulares na prossecução do interesse público, de modo que a contratação se tornou numa alternativa à prática de actos administrativos.

Ao nível legislativo á que referi a importância do Decreto-Lei n.º 236/98, de 1 de Agosto que prevê a possibilidade de a Administração celebrar com um privado um contrato que derrogue as normas sobre valores-limite de emissões poluentes. Os contratos de adaptação ambiental estão previstos no artigo 68.º do referido diploma, ao passo que os contratos de promoção ambiental estão previstos no artigo 78.º do mesmo regime jurídico.

Características

Analisando agora os traços característicos, tendo sempre presente que, apesar de os contratos de adaptação ambiental e os contratos de promoção ambiental seguirem um regime jurídico idêntico, são diferentes no objeto. Seguindo a posição de Vasco Pereira da Silva tentando apresentar os traços de cada um dos diferentes instrumentos separadamente, ou seja, tem finalidades diferentes.

Os contratos de promoção ambiental têm como finalidade promover a "melhoria da qualidade das águas" e a "protecção do meio aquático", nos termos do exposto no artigo 68.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 236/98, de 1 de Agosto. Já os contratos de adaptação ambiental seguem uma finalidade de "adaptação à legislação ambiental em vigor (...) e à redução da poluição causada pela descarga de águas residuais no meio aquático e no solo", conforme o disposto no artigo 78.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 236/98, de 1 de Agosto.

Quanto aos sujeitos, Vasco Pereira da Silva diz que importa aqui distinguir duas fases da contratação, para depois determinar quem é passível de se qualificar como sujeito de um contrato de adaptação ou promoção ambiental. Os contratos de adaptação e promoção ambientais não são contratos administrativos típicos.

Numa primeira fase, surgem os sujeitos da negociação e celebração do acordo-tipo que, nos contratos de promoção ambiental são as associações representativas do sector em causa, por um lado, e o Ministério do Ambiente e o ministério responsável pelo sector de atividade económica em questão (artigo 68.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 236/98, de 1 de Agosto), por outro, e nos contratos de adaptação ambiental são partes as associações representativas dos sectores industriais e agro-alimentares e o Ministério do Ambiente e o ministério responsável pelo sector de atividade económica em questão (artigo 78.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 236/98, de 1 de Agosto). Esta fase leva à assinatura e celebração do acordo-tipo que se aplica apenas às partes contraentes.

Numa segunda fase, surgem os sujeitos da relação contratual, que ganham esse estatuto por via de uma adesão àqueles contratos-tipo. Podem aderir a eles quaisquer empresas de um determinado sector de atividade económica, independentemente de estarem ou não representadas pela associação que celebrou o acordo-tipo, isto nos termos do exposto nos artigos 68.º, n.º 4 e 78.º, n.º 4, do Decreto-Lei n.º 236/98, de 1 de agosto.

Quanto ao objeto de cada um dos contratos em causa: enquanto que os contratos de promoção ambiental têm como objeto o facto de os particulares se comprometerem a seguir normas de descarga mais exigentes do que as que se encontram em vigor para o sector de atividade e para as empresas aderentes (artigo 68.º n.º 3, do Decreto-Lei n.º 236/98, de 1 de Agosto), os contratos de adaptação ambiental visam a adaptação da legislação ambiental em vigor, através da adoção de prazos e de um calendário, que visa a progressiva e gradual adaptação da empresa em causa à lei.

O contrato de adaptação ambiental, referido no artigo 78.º do Decreto-Lei n.º 236/98, de 1 de Agosto, permite a derrogação das normas de descarga, no sentido de "degradar o índice de proteção aplicável" tal como refere Carla Amado Gomes os contratos de adaptação ambiental, celebrados entre a Administração e estruturas representativas de empresas de um certo sector, visam afastar a aplicação da lei que estabelece limites às descargas de resíduos no meio ambiente, isto porque a adaptação das empresas a nova legislação é quase sempre caracterizada por custos elevados suportados pelas empresas, de modo que a Administração, como alternativa à ativação imediata do sistema contra-ordenacional, celebra contratos com estas empresas, estabelecendo um plano que torne menos abrupta e pesada a transição para regimes jurídicos diferentes ou a adoção de novas políticas ambientais.

Os contratos de promoção ambiental, pelo contrário, são contratos que vinculam as empresas aderentes a "normas de descarga de águas residuais para o meio hídrico e solo mais exigentes do que as aplicáveis ao sector da atividade em causa" (Carla Amado Gomes: 205). Como podemos constatar pela análise do disposto no artigo 68.º do Decreto-Lei n.º 236/98, de 1 de agosto, os contratos de promoção ambiental consistem em acordos entre a Administração e as empresas envolvidas que visam estabelecer um limite mais baixo de descargas para estas empresas. Digamos que estes contratos levantam também problemas que veremos adiante, mas que podemos adiantar já estarem conexos com a aplicação a todas as empresas do sector em causa, tendo, por isso, eficácia externa.

Este contrato administrativo tem natureza bilateral, de liberdade de celebração como alternativa à adoção de atos administrativos e de contratos de adesão.

Contra a legalidade e vigência deste contrato infere-se Carla Amado Gomes indicando que existe violação ao próprio princípio subjacente a eles, isto porque o Estado, ao celebrar o contrato, apoia "a manutenção do status quo de degradação ambiental", deixando de o combater, para o passar a apoiar. A Prof.ª afirma ainda que a atitude do Estado "constitui uma demissão das responsabilidades públicas de proteção do ambiente", trazendo à colação também a existência de violações dos compromissos assumidos com a União Europeia e um "atentado aos princípios norteadores de uma política coerente e eficaz de proteção do ambiente".

Também os contratos de promoção ambiental são alvos de critica, estes contratos são criticados por serem inconstitucionais porque violam o artigo 112.º, n.º 5, da CRP, na medida em que são contratos públicos a alterar normas legais e, acrescente-se, com eficácia externa, ou seja, afetam terceiros não contraentes.

Para Vasco Pereira da Silva, há uma série de situações em que a celebração destes contratos é possível sem que haja violação do bloco de legalidade. Primeiro, quando a celebração dos contratos aqui em causa couber na margem de livre decisão da Administração, é sempre possível e legal. Em segundo lugar, a celebração de contratos de promoção e adaptação ambiental também é possível quando, ao afastar-se dos limites legais, encontre cabimento na previsão legislativa, não corresponda a uma situação de fraude à constituição ou à lei e não ponha em causa princípios fundamentais da atuação administrativa (igualdade, proporcionalidade e imparcialidade).

Notas Finais

Concluindo entendo que não se pode afirmar que estes contratos são todos violadores do princípio da legalidade e das disposições constitucionais, seguindo assim a tese do Prof.º Vasco Pereira da Silva, já que estes contratos por vezes estabelecem condições menos favoráveis que as estabelecidas na lei, por acordo, dando-se prevalência à autonomia privada. Para mais nos contratos de adaptação ambiental o que sucede é que o infractor não deixa de o ser por celebrar o contrato com a Administração. Ele continua a estar numa zona de ilegalidade. O que se pretende apenas é que, em vez de o infractor acumular sanções pecuniárias, numa lógica de retribuição, o infractor deverá ser compelido a alterar os seus comportamentos gradualmente, até que se afaste da zona de ilegalidade e se confine à da legalidade. Por outro lado, é também de considerar que, em termos de eficácia, este tipo de contratos pode, em certos casos, assegurar um maior cumprimento em comparação com a mera sujeição a comandos legais não desincentivando ao cumprimento das metas ambientais.

Bibliografia:

 - Carla Amado Gomes, Introdução ao Direito do Ambiente,  A.A.F.D.Lisboa 2014

 - Vasco Pereira Silva, Verde Cor de Direito Lições de Direito do Ambiente, Almedina 2002 

Hugo Alves Leonardo, n.º 23388